Zusammenfassung

Wie die USA ihre Macht durch Wirtschaft und Recht durchsetzen

Durch wirtschaftliche Verflechtung und rechtliche Durchsetzungsmöglichkeiten, heute aber zunehmend auch durch offen zur Schau gestellte Machtpolitik: Wie die USA ihren Einfluss über Jahrzehnte ausgebaut haben, untersuchte Professorin Cornelia Woll in ihrer Einstein Lecture. Ihr Ausblick auf die bevorstehenden Midterm Elections: Sie könnten die innenpolitischen Kräfteverhältnisse verändern, an den strukturellen außenpolitischen Machtmitteln des Präsidenten aber nur begrenzt etwas ändern.

Macht durch wirtschaftliche Verflechtung

Nach dem Zweiten Weltkrieg gründete sich der amerikanische Einfluss besonders auf wirtschaftliche Verbindungen. Die USA trugen Kapitalismus und Demokratie in die Welt und bauten ein Netz aus Handels-, Finanz- und Datenströmen auf. Daraus entstand eine Form politischer Staatsführung, die zentrale Knotenpunkte und Abhängigkeiten strategisch nutzt. Henry Farrell und Abraham Newman bezeichneten diese Macht als „Untergrundimperium": Einfluss wird über Schaltstellen des alltäglichen Wirtschaftsverkehrs ausgeübt, nicht nur durch territoriale Kontrolle, so Prof. Woll.

Die Wirtschaft als Druckmittel zu nutzen, ist ungefähr so alt wie die Welt

Cornelia Woll

Als „Panoptikum" ermöglichen solche Knotenpunkte, Finanz- und Datenströme zu beobachten; zugleich können Zahlungswege, Kommunikation oder Handel unterbrochen werden. Frau Woll verwies auf den Wandel im Welthandel: Um 2000 seien viele Länder vor allem mit den USA verbunden gewesen, zwei Jahrzehnte später sei auch Chinas Gewicht deutlich sichtbar. Der Handelskonflikt spiegele diese Verschiebung.

Wenn Wirtschaftsmacht zur Rechtsmacht wird

Wolls eigene Forschung berücksichtigt unter anderem auch die rechtlichen Dimension dieser Macht. Wirtschaftliche Verflechtung kann amerikanische Rechtsansprüche weit über das eigene Staatsgebiet hinausreichen lassen. Ein Unternehmen an einer US-Börse unterliegt etwa der amerikanischen Wertpapierregulierung; auch eine Zahlung in US-Dollar wird im US-Finanzsystem abgewickelt. Selbst die Nutzung eines amerikanischen Datenanbieters kann einen Anknüpfungspunkt für US-Recht schaffen.

So können US-Behörden Aktivitäten im Ausland verfolgen, selbst wenn diese dort zulässig sind. Bei Sanktionen müssen Firmen Geschäfte einstellen; wer sich widersetzt, riskiert Strafverfolgung oder den Ausschluss vom US-Markt. Viele Unternehmen streben deshalb eine Einigung („Settlement") an. So werden amerikanische Interessen auf Unternehmensebene durchgesetzt.

Diese Rechtsdurchsetzung wirke nicht reziprok, betonte Woll. In den von ihr gezeigten Daten stellten ausländische Unternehmen nur etwa 15 bis 16 Prozent der verfolgten Unternehmen, zahlten aber fast 60 Prozent der Bußgelder. Amerikanische Unternehmen würden zwar ebenfalls verfolgt, doch fielen ihre Strafen im Verhältnis geringer aus – ein „Home Bias". Zugleich könnten die Verfahren Fehlverhalten aufdecken, das nationale Regierungen selbst verfolgen könnten oder sollten. Woll nannte den Diesel- und Emissionsskandal deutscher Autobauer, Korruptionsfälle bei Siemens und Verfahren gegen französische Banken als Beispiele.

Die Verfolgung Schweizer Banken trug dazu bei, das frühere Bankgeheimnis in der Schweiz aufzubrechen. Für Woll zeigt dieser Fall zugleich, dass der Zugriff auf Finanzinformationen der Aufklärung, aber auch der Kontrolle von Zahlungsströmen dient. Er wirft die Frage auf, warum nationale Behörden Fehlverhalten nicht selbst verfolgen – und wer die Regeln für grenzüberschreitende Aktivitäten bestimmt.

Neue Verfahren, unterschiedliche Rechtssysteme

Im Gespräch mit Dr. Thorsten Wilhelmy, Geschäftsführer der Einstein Stiftung Berlin, ging es anschließend um die Reaktionen anderer Staaten. Einige führten Formen der „Negotiated Justice" ein, bei denen Unternehmen mit Behörden über Sanktionen verhandeln. Frankreich, Großbritannien, Kanada, Australien, Neuseeland und Brasilien gestalteten sie unterschiedlich. Deutschland habe sich trotz längerer Debatten gegen ein Unternehmensstrafrecht nach US-Vorbild entschieden: Unternehmen werden vor allem über Ordnungswidrigkeiten sanktioniert, strafrechtlich einzelne Verantwortliche. Zur Diskussion stand auch, dass Unternehmensstrafen häufig die Aktionäre und nicht die verantwortlichen Manager treffen.

Woll sprach nicht von einer einfachen Amerikanisierung: Die Länder übernähmen einzelne Instrumente, gestalteten sie aber unterschiedlich. Bei verhandelten Lösungen stehe häufig eine Zahlung statt eines Urteils über Schuld oder Unschuld. Das könne Verfahren erleichtern und verhindern, dass Unternehmen sich durch einen Wechsel des Rechtsraums entziehen; zugleich droht Fehlverhalten zu einer kalkulierbaren Ausgabe zu werden.

Ein Anreiz zur Kooperation sei, dass eine nationale Verurteilung ein Unternehmen nicht unbedingt vor einem späteren US-Verfahren schütze. Der Grundsatz „ne bis in idem" – ein Vergehen soll grundsätzlich nicht zweimal verfolgt werden – wirke über Staatsgrenzen hinweg nur begrenzt. Gemeinsame Verfahren können deshalb auch nationalen Regierungen attraktiv erscheinen, weil sie ihre Unternehmen vor zusätzlichen US-Sanktionen schützen, so Woll.

China, Europa und die fragmentierte Rechtsordnung

China kopiere das amerikanische Modell nicht einfach: Solange chinesische Unternehmen an der Vernetzung mit den USA interessiert seien, wirkten US-Instrumente auch auf sie; als Beispiel kam Huawei zur Sprache. China habe zugleich einzelne rechtliche Mittel übernommen und baue Einfluss über Handel, Infrastruktur und eigene Finanzierungsstrukturen aus, etwa mit der „Belt and Road"-Initiative. Das eröffne Staaten Alternativen, könne aber neue Abhängigkeiten schaffen.

Auch die EU könne ihre Größe als Binnenmarkt nutzen, etwa in der Wettbewerbspolitik. Europäische Verfahren seien stärker bürokratisch geregelt und am entstandenen Schaden orientiert, während US-Behörden mehr Ermessensspielraum hätten.

Im Publikum ging es auch um Europas strategische Eigenständigkeit: Die Herausforderung sei erkannt, eine gemeinsame Umsetzung bleibe angesichts unterschiedlicher Interessen der Mitgliedstaaten schwierig.

Die globale Rechtsordnung besteht laut Woll aus nebeneinanderliegenden Regelwerken – nationalem und regionalem Recht, Völkerrecht, internationalen Organisationen und Schiedsgerichten. Das ermöglicht grenzüberschreitende Verfolgung, kann aber auch zu „Unregierbarkeit" führen: Nicht alle Fälle unterliegen denselben Regeln, und entscheidend bleibt, wessen Normen durchgesetzt werden.

Von der „stillen" zur sichtbaren Machtpolitik

Das über Jahrzehnte entwickelte Instrumentarium funktioniere vor allem, wenn es nicht offen als imperiale Politik erscheine. Die Trump-Präsidentschaft markiere einen Stilwechsel: weniger das „Skalpell" fein austarierter wirtschaftlicher und rechtlicher Mittel, mehr die „Holzkeule" sichtbarer Machtdemonstration. Woll verwies auf territoriale Ansprüche und Symbolpolitik, etwa mit Blick auf den Panama-Kanal oder Grönland. Neu sei insbesondere, wie offen wirtschaftliche und rechtliche Druckmittel gegen Verbündete eingesetzt würden.

Die Ironie des Ganzen ist, dass die sehr sichtbaren Machtinstrumente, die Donald Trump so gerne ergreift, eigentlich die Weltmacht USA insgesamt nur schwächen

Cornelia Woll

Die Folge sei eine stärkere Abwendung von den USA und die Suche nach Alternativen. In Europa werde über strategische Autonomie gesprochen: über Daten- und Rechtssouveränität, eigene Energie- und Kommunikationsinfrastrukturen sowie alternative Zahlungssysteme, die die Abhängigkeit vom Dollar verringern könnten. Der Machtmissbrauch könne die Fragmentierung der westlichen Welt und das Auseinanderbrechen gemeinsamer Regeln beschleunigen.

Midterm Elections: wichtig, aber kein grundlegender Kurswechsel

Die damaligen Prognosen sahen gute Chancen für einen demokratischen Gewinn des Repräsentantenhauses; der Senat sei offener. Woll warnte vor übermäßigem Vertrauen in Prognosen und Umfragen. Midterm Elections seien meist Protestwahlen gegen die amtierende Regierung; auch diesmal hielt sie ein typisches Ergebnis für wahrscheinlich.

Ein demokratischer Kongress könnte Gesetzgebung, Richterernennungen und Haushalt erschweren. Zentrale außenpolitische Instrumente – Executive Orders, Sanktionen, Export- und Investitionskontrollen sowie Notstandsbefugnisse in der Handelspolitik – lägen jedoch weitgehend bei der Exekutive. Ein innenpolitisch geschwächter Präsident verlöre diese Machtmittel daher nicht automatisch.

Wolls Schlussfolgerung: Trumps sichtbare Machtpolitik könne die USA langfristig schwächen. Indem die Regierung das über Jahrzehnte entwickelte Instrumentarium beiseiteschiebe, verliere sie Mittel, die den US-Einfluss weniger offen, aber nachhaltig gestützt hätten. Auch die „Soft Power" über Wissenschaft und Universitäten werde beeinträchtigt. Die „Hau-drauf-Politik" könne Verbündete entfremden und deren Suche nach Alternativen verstärken – und so den US-Einfluss verringern.